di Valentina Sommella
Loreto Di Nucci analizza nel saggio: Saggio sul sistema politico dell’Italia repubblicana (il Mulino), l’intera parabola dell’Italia repubblicana, ricostruendo attraverso un’accurata e acuta analisi l’eccezionalità del nostro Welfare State italiano rispetto ad altri modelli europei. La nuova democrazia italiana, nata sulle ceneri del fascismo su impulso e iniziativa dei partiti antifascisti che all’indomani dell’armistizio del settembre del ’43 si erano costituiti in «Comitato di Liberazione Nazionale», assunse fin dal principio una forte connotazione sociale con l’obiettivo di rispondere alle esigenze e all’«attesa della povera gente» che durante la Seconda guerra mondiale aveva perso tutto, dalla casa al lavoro. L’importante dato storico di più di 2 milioni di disoccupati – ai quali vanno aggiunti i sotto-occupati e i lavoratori stagionali – condizionò infatti i lavori della Commissione dei 75 e influenzò l’individuazione dei valori e dei principi sanciti dalla nostra Costituzione, in base alla quale, com’è noto, «l’Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro». Ma come e con quali risorse assicurare il diritto al lavoro e come conciliarne i costi con gli altri diritti sociali – il diritto alla salute, all’assistenza e all’istruzione – che pure vennero riconosciuti come prioritari dai membri della Costituente?
La risposta a questi cruciali quesiti è correttamente individuata dall’Autore nel carattere distributivo – e non redistributivo – che fin dall’inizio assunse la democrazia italiana. Le ingenti risorse necessarie per sostenere il Welfare State italiano sono cioè state reperite dai partiti non sottraendole a determinate categorie sociali ma facendo ricorso al deficit. Di Nucci sottolinea infatti come fra il 1960 e il 1983 la spesa pubblica sia raddoppiata (passando dal 31,2% del PIL al 62,5%) mentre non c’è stato un analogo aumento anche del gettito fiscale che negli stessi anni è cresciuto ma non raddoppiato (passando dal 26% al 41,3%). L’indebitamento che ne scaturiva era peraltro funzionale all’esigenza di creazione e mantenimento del consenso da parte dei partiti che in tal modo non scontentavano la propria base elettorale. Una significativa responsabilità è in tal senso attribuibile ai partiti che furono i principali protagonisti del secondo dopoguerra, ovvero la Democrazia Cristiana, il Partito Comunista e il Partito Socialista.
Se è infatti vero, come sottolineato da De Gasperi, che nel giro di pochi anni i partiti riuscirono miracolosamente a gettare «un ponte sull’abisso tra due epoche» – risultato di fondamentale importanza e non affatto scontato dopo il ventennio fascista -, l’incontro tra i «due solidarismi» – quello cattolico e quello delle sinistre – rese possibile la centralità dei diritti sociali all’interno della Costituzione ma comportò anche che i costi di quei diritti sarebbero ricaduti sulle generazioni successive. È questo un punto di fondamentale importanza che rende il discorso dell’Autore estremamente attuale, individuando le origini e le cause del principale problema che il nostro Paese – con i suoi circa 2.300 miliardi di euro di debito pubblico – deve tuttora affrontare.
Nella nuova «Repubblica dei partiti», la DC sfrutta appieno questo meccanismo che le consente di mantenere e accrescere il consenso assicurando «pane e lavoro» per tutti e al tempo stesso canalizzando il desiderio di conforto e le esigenze di soccorso e protezione fortemente diffusi nella popolazione italiana all’indomani della guerra e intercettati anche dalla Chiesa cattolica. Dopo la scelta di campo occidentale da parte del governo di De Gasperi, il PCI – che pure aveva dato un decisivo contributo alla costituzione della nuova Italia democratica –, a causa del suo indissolubile legame con l’Unione Sovietica, si configura invece come «un partito antisistema» che si colloca su posizioni di «opposizione permanente» e che tende a incrementare piuttosto che a ridurre le tensioni sociali. In mancanza di una reale possibilità di alternanza governativa, il PCI sfruttava infatti appieno in Parlamento il suo ruolo di mediatore nelle situazioni di conflitto tra il governo e la piazza per ottenere dalla maggioranza democristiana ulteriori concessioni in campo sociale, disinteressandosi però anch’esso delle modalità di reperimento dei fondi necessari per sostenere le politiche sociali. In tal modo una convergente «irresponsabilità politica» da parte dei partiti, a causa della conventio ad excludendum diventò una comune «irresponsabilità finanziaria» perché sia nella stagione del centrosinistra che con i successivi governi di unità nazionale i partiti, senza preoccuparsi del pareggio del bilancio, reperirono quei fondi ricorrendo al debito pubblico e provocando inflazione.
Già con il primo governo di centrosinistra presieduto da Fanfani, che alla sua quarta esperienza di governo ottenne l’appoggio esterno dei socialisti dopo la fine di unità d’azione tra PCI e PSI, fu possibile varare una serie di importanti riforme sociali tra cui di particolare rilevanza quella delle pensioni minime, quella della scuola media con l’estensione dell’obbligo fino ai 14 anni, l’introduzione dei libri di testo gratuiti alle elementari, maggiori tutele in materia di licenziamento per le donne incinte, oltre alla nazionalizzazione dell’energia elettrica e all’imposizione della cedolare secca sulle rendite finanziarie. Se la prima stagione del centrosinistra organico – con il PSI all’interno del governo dopo l’apertura a sinistra varata da Moro – deluse le aspettative popolari attenuando le spinte riformiste iniziali, dopo la sconfitta elettorale del ’68 e anche a seguito delle proteste studentesche e della classe operaia fu approvato lo Statuto dei lavoratori, fu promulgata la legge elettorale delle regioni a statuto ordinario e, prima che l’esperienza politica del centrosinistra si concludesse, nel dicembre del ’73, alla vigilia delle amministrative, il governo Rumor con un decreto del Presidente della Repubblica Leone promosse le famigerate “baby pensioni”, destinate ai dipendenti degli enti locali in servizio da 25 anni e a quelli statali in servizio da 20, prevedendo un’ulteriore riduzione a 14 anni e mezzo per le donne sposate e con figli, le quali andarono dunque in pensione giovanissime sottraendo anzitempo il loro contributo all’economia reale del Paese. È stato calcolato che 78.000 “baby pensionati” smisero di lavorare tra i 35 e i 39 anni, mentre altri 17.000 addirittura entro i 35, per un totale di circa 400.000 persone, con un impatto considerevole e di lungo periodo sulla spesa pubblica e sulle generazioni future.
Come si vede si tratta di provvedimenti estremamente onerosi dal punto di vista finanziario e che spesso non produssero effetti virtuosi in numerosi ambiti, da quello pensionistico a quello sanitario, dai finanziamenti agli enti locali a quelli per le opere pubbliche. La mancanza di adeguate coperture finanziarie costituì senz’altro un’anomalia del Welfare italiano rispetto ad altri modelli europei, ma, come rileva Di Nucci, non si trattò purtroppo dell’unica anomalia in quanto i partiti della Prima Repubblica non utilizzarono ingenti fondi pubblici soltanto per incrementare le politiche sociali e accrescere in tal modo il loro consenso con operazioni di “marketing politico”, ma li utilizzarono anche per autofinanziarsi attraverso un sistema economico basato sulle tangenti. Agli inizi degli anni ’90 infatti lo scandalo di Tangentopoli, unitamente ad altri fattori internazionali quali la dissoluzione dell’Unione Sovietica e il crollo del comunismo, comportò la crisi della democrazia distributiva e la conseguente fine della Prima Repubblica. Uno snodo fondamentale in tal senso è costituito, nel 1992, dal trattato di Maastricht che istituì l’Unione Europea e fissò i parametri economici per l’ingresso dei Paesi membri nell’Unione stessa.
Il trattato rappresentò infatti un punto di svolta di cruciale importanza perché introdusse criteri di convergenza che non sarebbero più stati compatibili con la crescita incontrollata del debito pubblico che fino a quel momento era stata favorita dai partiti italiani. Il governo Amato, insediatosi nel luglio del ‘92, varò quindi una serie di misure di rigore e di riforme volte al risanamento dei conti pubblici che per la prima volta andavano a ledere i diritti acquisiti da alcune categorie sociali. Fu infatti immediatamente approvato un decreto d’urgenza che impose il prelievo forzoso del 6 x 1.000 sui depositi bancari e un’imposta straordinaria sugli immobili; fu poi abolito l’equo canone, si intervenne sui grossi enti/aziende di Stato quali l’Iri, l’Eni, l’Ina e l’Enel che furono trasformate in SpA, fu introdotta l’Ici, mentre le spese sanitarie furono limitate e gli stipendi dei dipendenti pubblici bloccati. In dicembre un decreto legislativo riordinava il sistema previdenziale dei lavoratori pubblici e privati, intervenendo sulle controverse “baby pensioni” e innalzando sia il limite d’età pensionabile sia il numero minimo di anni di contributi richiesti.
Si trattava di azioni necessarie e non più procrastinabili a causa della disastrosa situazione finanziaria del Paese ma non mancarono di suscitare la netta opposizione dei sindacati e un forte malcontento nell’opinione pubblica, tanto più che esse provenivano dalla stessa classe dirigente che era responsabile di quella situazione e che in quel momento risultava inoltre fortemente delegittimata dall’inchiesta di Mani Pulite. Nel momento in cui la durissima finanziaria di Amato veniva approvata in dicembre continuavano a susseguirsi avvisi di garanzia – tra cui quello di Craxi ma di lì a poco anche quello di Andreotti – che in molti casi si trasformavano in arresti e condanne da cui nessun partito politico sembrava essere immune. L’Autore ricostruisce in maniera molto chiara e dettagliata come l’operato dei magistrati di Milano, al di là degli «indiscutibili meriti storici», determinò, anche a causa dell’amplificazione mediatica delle vicende giudiziarie, un aspro conflitto tra il potere giudiziario e quello politico in un contesto di crisi finanziaria e di forte tensione sociale anche a seguito delle stragi di Capaci e di Palermo dell’estate precedente in cui avevano perso la vita Giovanni Falcone e Paolo Borsellino.
Fu infatti il clamore suscitato dal decreto Conso sulla depenalizzazione dei finanziamenti illeciti ai partiti e la mancata firma di tale decreto da parte del Presidente della Repubblica Scalfaro che indebolirono ulteriormente la posizione del governo e dell’intera classe politica. Amato rassegnò quindi le dimissioni subito dopo i risultati dei referendum abrogativi del 18-19 aprile 1993, promossi dai Radicali e da Segni e che sancirono, tra le altre cose, l’abolizione del finanziamento pubblico ai partiti politici e la modifica in senso maggioritario della legge elettorale al Senato. La riforma elettorale che in agosto seguì al referendum diede così origine a un nuovo sistema che limitava considerevolmente uno dei cardini – quello del proporzionalismo – su cui si era fondata la Prima Repubblica, contribuendo, insieme agli altri fattori menzionati, a decretarne la fine.
Il nuovo sistema misto maggioritario-proporzionale avrebbe favorito la formazione di due poli contrapposti e Berlusconi intuì in maniera lungimirante che poteva rappresentare il punto di riferimento dei moderati del centro ma anche delle correnti di destra che a causa dell’esperienza dittatoriale fascista erano state fino a quel momento confinate ai margini della vita politica italiana. All’indomani di Tangentopoli egli poteva inoltre presentarsi a un elettorato indignato dalla dilagante corruzione dei partiti come un outsider della politica che avrebbe perseguito gli interessi del Paese piuttosto che quelli personali perché, già estremamente ricco di suo, sarebbe stato più difficilmente corruttibile, mentre invece, da imprenditore di successo, nelle speranze – e nelle illusioni – di molti italiani, avrebbe potuto duplicare auspicabilmente anche a livello nazionale la sua esperienza personale, assicurando all’Italia della Seconda Repubblica una rapida ripresa ma anche uno Stato sociale più equo, inclusivo ed efficiente. Dall’altra parte, invece, la sinistra post comunista intendeva invece trarre vantaggio dal fatto che l’inchiesta di Mani Pulite aveva coinvolto soprattutto i partiti che avevano governato, ma non riuscì a rinnovarsi e a optare per un modello socialdemocratico o laburista come era avvenuto in altri Paesi europei, contribuendo quindi in tal modo al successo del berlusconismo.
Il passaggio alla democrazia maggioritaria non garantì inoltre l’affermazione di un bipartitismo sul modello britannico anche in Italia, in quanto si formarono coalizioni elettorali molto eterogenee che comprendevano a destra, all’interno del Polo delle Libertà berlusconiano, accanto a Forza Italia, due partiti di destra molto diversi tra loro – ovvero la Lega Nord di Bossi e Alleanza Nazionale di Fini – e a sinistra un ampio spettro di partiti che andava da Rifondazione Comunista fino ai Repubblicani. Questo «bipartitismo imperfetto», caratterizzato da larghe ed eterogenee intese elettorali che non garantivano però l’effettiva governabilità dopo il voto, non risolse quindi del tutto l’annoso problema della stabilità degli esecutivi che aveva caratterizzato già la Prima Repubblica.
Nonostante il Polo delle Libertà avesse riportato una netta vittoria alle elezioni del marzo 1994, assicurandosi la maggioranza sia alla Camera che al Senato, lo strappo della Lega causò infatti la caduta del primo governo Berlusconi appena pochi mesi dopo il suo insediamento. Ugualmente, nell’autunno 1998, fu il potere di interdizione esercitato da Bertinotti a far cadere il governo Prodi che si era formato due anni prima e che aveva costantemente cercato di soddisfare anche le richieste e le esigenze sociali dei post comunisti. Il mancato sostegno di Rifondazione all’Ulivo premiò peraltro gli ex comunisti con l’incarico inaspettatamente conferito da Scalfaro a D’Alema, segretario del Partito Democratico della Sinistra e primo e unico esponente comunista che ha ricoperto la carica di Presidente del Consiglio, rimuovendo dunque, dopo più di cinquant’anni, la conventio ad excludendum.
Sebbene il meccanismo dell’alternanza tra i due poli abbia funzionato correttamente anche nel decennio successivo, né Berlusconi né Prodi sono riusciti a risolvere i problemi e i contrasti interni alle rispettive coalizioni. Nello schieramento del centro-destra Berlusconi non è infatti riuscito ad amalgamare le diverse anime delle destre presenti all’interno della sua coalizione e il modello che si è affermato – caratterizzato da una forte leadership carismatico-personalistica – rischia di penalizzare fortemente Forza Italia al momento dell’uscita di scena di Berlusconi stesso, come le ultime elezioni sembrano peraltro confermare accreditando il segretario della Lega Matteo Salvini come nuovo leader del centro-destra. A sinistra invece il Partito Democratico che, nascendo come un partito a vocazione nazionale, unitaria e interclassista, avrebbe dovuto porre fine alla storica divisione tra sinistra riformista e sinistra massimalista per sanare le contraddizioni insite all’interno della coalizione, anche alla luce degli avvenimenti politici più recenti in cui il «duello a sinistra» si è riproposto in forme nuove, sembra aver miseramente fallito questo importante obiettivo.
Un fallimento che purtroppo conferma e cristallizza lo «stato di impasse» in cui il sistema politico italiano tuttora si trova e che ha spianato la strada a un movimento che ha fatto dell’antipolitica e del cambiamento la sua bandiera. Alla luce della complessa ed efficace analisi dell’Autore alcune politiche sociali promosse dalle nuove forze di governo potrebbero apparire solo riproposizioni delle politiche di Welfare attuate a partire dagli anni ’50-’60 dai partiti storici della Prima Repubblica. Per il momento, però, è conveniente che il giudizio resti sospeso perché lo storico è deputato ad analizzare il passato, non a predire il futuro.
(Pubblicato il 26 luglio 2018 – © «Corriere della Sera» – La nostra storia)
